(二)“領(lǐng)跑者”計(jì)劃將引領(lǐng)國內(nèi)光伏市場發(fā)展
在當(dāng)前西北部局部地區(qū)限電愈演愈烈的大背景下，結(jié)合大同市“領(lǐng)跑者”計(jì)劃實(shí)踐，未來“領(lǐng)跑者”基地建設(shè)將會得到更大發(fā)展。一是能夠有效拉動高效產(chǎn)品市場需求，有利于推動企業(yè)技術(shù)升級和產(chǎn)品質(zhì)量提升，促進(jìn)我國光伏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級;二是通過市場化機(jī)制決定光伏電站規(guī)模分配，有利于解決過去散、小、亂的電站指標(biāo)發(fā)放;三是“領(lǐng)跑者”基地政府充當(dāng)保姆角色，提供統(tǒng)一公共基礎(chǔ)設(shè)施代建、備案規(guī)劃統(tǒng)一打捆服務(wù)等，有利于業(yè)主降低投資成本。根據(jù)媒體披露信息，明年將有大同、包頭、濟(jì)寧和陽泉等多個(gè)GW級“領(lǐng)跑者”基地實(shí)施，但據(jù)中國光伏行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計(jì)，目前我國達(dá)到“領(lǐng)跑者”計(jì)劃要求的產(chǎn)品產(chǎn)能較低，遠(yuǎn)未能滿足市場需求，亟待加速對生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)行升級或新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，提升先進(jìn)生產(chǎn)線產(chǎn)能和提高產(chǎn)品質(zhì)量。
(三)光伏補(bǔ)貼不能及時(shí)發(fā)放成為制約市場發(fā)展的瓶頸
一方面，可再生能源補(bǔ)貼資金存在巨大缺口，補(bǔ)貼拖欠較為嚴(yán)重。光伏上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼主要來自于可再生能源電價(jià)附加， 2015年可再生能源附加征收額度為1.5分/千瓦時(shí)(現(xiàn)在已調(diào)整到1.9分/千瓦時(shí))，2015年征收額約為500億元，其中用于光伏部分預(yù)計(jì)僅能滿足2013年9月之前納入可再生能源補(bǔ)貼目錄的項(xiàng)目資金需求，2013年9月之后并網(wǎng)的項(xiàng)目基本上沒拿到補(bǔ)貼，預(yù)計(jì)到2015年底，這部分資金缺口高達(dá)數(shù)百億。另一方面，現(xiàn)行可再生能源補(bǔ)貼申報(bào)程序過于繁瑣，補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)。補(bǔ)貼資金的申報(bào)、審核、撥付由地方財(cái)政、價(jià)格和能源部門初審后，再經(jīng)財(cái)政部會同國家發(fā)改委、國家能源局三家審批，再由中央財(cái)政撥付至地方財(cái)政，繼而或直接發(fā)放至發(fā)電企業(yè)或由電網(wǎng)企業(yè)代付，導(dǎo)致資金調(diào)配周期過長。這導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)資金流轉(zhuǎn)不暢、財(cái)務(wù)成本增加，產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)發(fā)電企業(yè)、制造企業(yè)、零部件企業(yè)間的三角債現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)改造、技術(shù)升級、正常經(jīng)營和經(jīng)濟(jì)效益。
(四)光伏電站用地政策不合理、稅賦不規(guī)范加大企業(yè)負(fù)擔(dān)
一是土地政策不合理，嚴(yán)重限制了光伏應(yīng)用市場發(fā)展。2015年9月份，國土資源部、國家發(fā)改委等六部委出臺的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)更是對光伏電站項(xiàng)目提出“占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理”，由于我國中東部地區(qū)的土地基本上都是“農(nóng)用地”或“建設(shè)用地”，光伏電站建設(shè)基本上是以農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)等形式發(fā)展，不改變原有土地利用性質(zhì)，但此文則以“一刀切”的方式要求占地全部按建設(shè)用地管理，一方面增加光伏電站投資成本，另一方面地方政府由于用地指標(biāo)及規(guī)劃等問題無法安排光伏電站建設(shè)項(xiàng)目，基本上是對光伏等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展起到阻礙而非促進(jìn)作用，有違該文初衷。二是光伏電站的土地稅賦征收不規(guī)范、企業(yè)稅負(fù)過重且操作不透明不公開。在全國經(jīng)濟(jì)下行的大背景下，部分地方政府開始對已建成投產(chǎn)的光伏電站項(xiàng)目提出征收耕地占用稅及土地使用稅訴求，并且征收方式、稅額標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、差異明顯、可調(diào)整空間過大，光伏電站投資企業(yè)無力承擔(dān)此部分土地稅負(fù)形成的巨大投資成本，造成投資收益大幅下滑甚至虧損，嚴(yán)重影響電站投資及整個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展積極性。
(五)電網(wǎng)通道建設(shè)滯后、限電形勢嚴(yán)峻影響光伏電站建設(shè)
目前可再生能源發(fā)展規(guī)劃與電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接出現(xiàn)問題，由于區(qū)域電網(wǎng)結(jié)構(gòu)限制及外送通道建設(shè)滯后，光伏電站集中開發(fā)地區(qū)面臨的限電形勢愈發(fā)嚴(yán)峻，導(dǎo)致資源豐富地區(qū)的優(yōu)勢難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，很多地區(qū)尚未建立完善的保障可再生能源優(yōu)先調(diào)度的電力運(yùn)行機(jī)制，仍然采取平均分配的發(fā)電量年度計(jì)劃安排電力調(diào)度運(yùn)行，《可再生能源法》的保障性收購要求得不到切實(shí)落實(shí)，可再生能源發(fā)電系統(tǒng)被限制出力的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。如果光伏電站建設(shè)與配套電網(wǎng)規(guī)劃脫節(jié)的問題得不到改善，可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度難以執(zhí)行，項(xiàng)目層面的規(guī)劃將難以落實(shí)，可再生能源發(fā)展規(guī)劃的宏偉目標(biāo)可能失守。
三、應(yīng)采取的對策建議
(一)加強(qiáng)宣傳交流，創(chuàng)新金融扶持手段
多渠道向公眾宣傳關(guān)于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，尤其媒體和金融機(jī)構(gòu)等，加深外界對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段以及未來發(fā)展趨勢的認(rèn)識和了解，鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新融資產(chǎn)品，扶優(yōu)扶強(qiáng)。一是支持金融機(jī)構(gòu)通過債轉(zhuǎn)股或不良資產(chǎn)證券化等方式，緩解企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)過重問題;二是鼓勵金融機(jī)構(gòu)之間加強(qiáng)合作，成立封閉式融資資金，對骨干企業(yè)進(jìn)行訂單融資支持，避免骨干企業(yè)資金鏈枯竭帶來的風(fēng)險(xiǎn);三是鼓勵金融機(jī)構(gòu)與海外上市企業(yè)合作，支持企業(yè)從國外退市回歸A股，監(jiān)管部門提供綠色通道，縮短再上市手續(xù)和流程;四是繼續(xù)推進(jìn)降低光伏企業(yè)融資成本，通過重點(diǎn)企業(yè)名錄或訂單貸款等方式，實(shí)行差別化的低成本融資政策。
(二)設(shè)立投資基金，支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新
財(cái)政資金為引導(dǎo)，吸引社會資金投入，市場化運(yùn)作。鼓勵和吸引五大發(fā)電集團(tuán)、電網(wǎng)公司、光伏企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和社會資本參與基金出資，以基金投入方式支持光伏企業(yè)發(fā)展，推動兼并重組，規(guī)范企業(yè)運(yùn)作，加快形成良性自我發(fā)展能力。基金按一定比例分別投資于光伏電站建設(shè)和制造業(yè)環(huán)節(jié)，通過電站環(huán)節(jié)的穩(wěn)定收益補(bǔ)償光伏制造業(yè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。制造環(huán)節(jié)主要支持光伏企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和支持光伏企業(yè)“走出去”，優(yōu)化光伏制造業(yè)全球布局。
(三)引導(dǎo)全球布局，落實(shí)完善補(bǔ)貼政策
一是妥善解決國外貿(mào)易壁壘，鼓勵企業(yè)抱團(tuán)到國外成本洼地或市場潛力大的國家或地區(qū)投資建廠，優(yōu)化產(chǎn)能全球布局。二是盡快解決光伏補(bǔ)貼資金發(fā)放問題，盡快提高可再生能源附加征收標(biāo)準(zhǔn)，解決補(bǔ)貼資金缺口問題，落實(shí)馬凱副總理在無錫光伏座談會中的指示精神，光伏補(bǔ)貼即由電網(wǎng)公司代為墊付，年度終了再由財(cái)政等部門與電網(wǎng)公司進(jìn)行審核、核算等，確保補(bǔ)貼資金及時(shí)發(fā)放。三是完善光伏補(bǔ)貼政策，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，對效率低于一定標(biāo)準(zhǔn)的組件不給補(bǔ)貼或少給補(bǔ)貼，同時(shí)，鼓勵在“領(lǐng)跑者”計(jì)劃中限定高效組件價(jià)格區(qū)間，確保高效組件市場占有率和利潤空間。
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